Mediaberichten zouden in sterke mate de agenda van de overheid bepalen. Dat is althans wat politici en opinieleiders vaak beweren. Maar is dat eigenlijk wel zo? In een recent afgesloten promotieonderzoek is aan de hand van twee gevalsstudies bestudeerd hoe lokale media en lokaal overheidsbeleid zich in de dagelijkse praktijk nu werkelijk tot elkaar verhouden. Wie volgt wie en wie beïnvloedt wie? Lopen beleidsmakers achter het nieuws aan of lopen verslaggevers aan de leiband van de overheid?

Uit het onderzoek komt naar voren dat journalisten vooral volgend zijn in hun keuze voor een onderwerp en voor de wijze waarop ze dat belichten. En politici blijken in veel sterkere mate de media te beïnvloeden dan dat ze erdoor worden beïnvloed.

De eerste gevalsstudie richt zich op drugsoverlast rondom raamprostitutie en bestrijkt de periode 1996-2002, de tweede studie handelt over de toestroom van Bulgaarse arbeidsmigranten en volgt de periode 2001- 2003. Beide gevallen spelen zich af in een grote stad in Nederland, de stad die in het onderzoek Zandstad wordt genoemd. (De echte naam van de stad wordt niet gebruikt in het onderzoek, omdat het bij de beschrijving niet gaat om een beoordeling van individuele personen, diensten of organisaties, maar om inzicht in algemene processen en mechanismen. Een uitgebreide samenvatting van het promotieonderzoek staat op de site van de Universiteit Leiden.)

Per gevalsstudie is een gedetailleerde reconstructie gemaakt van het beleidsproces en het nieuwsproductieproces. De reconstructies zijn gebaseerd op documentenanalyse van beleidsnota’s en mediaberichten, op politiecijfers, interviews en observaties. Om gedetailleerd zicht te krijgen op alle relevante aspecten van de wisselwerking tussen media en beleid, is het onderzoek beperkt tot lokale problemen, lokale/regionale berichtgeving en lokaal criminaliteitsbeleid. De belangrijkste bevindingen worden hieronder samengevat.

Overheid trekt eigen plan
Uit beide gevalsstudies blijkt dat (kritische) mediaberichten niet van invloed zijn op de inhoud van het overheidsbeleid. Berichtgeving kan het besluitvormingsproces wel versnellen (in de fase van agendavorming en evaluatie) of vertragen (in de fase van besluitvorming en uitvoering), maar de overheid trekt uiteindelijk haar eigen plan als het aankomt op de inhoud van beleid. Ze neemt alternatieve frames en de daarbij genoemde oplossingsrichting – afkomstig van burgers, lokale groepen en of journalisten – niet uit de berichtgeving over.

Versnelling
Uit beide gevalsstudies blijkt dat tijdens de agendavorming enkele mediaberichten verschijnen waarin de problemen en klachten van burgers centraal staan. De berichten verschijnen op het moment dat het beleidsproces op straatniveau al is gestart, dus al op de agenda staat bij van stadsdeel en de wijkagent. Aandacht van de media wordt in de fase van agendavorming door burgers en lokale groepen gezocht om verantwoordelijke autoriteiten onder druk te zetten en tot handelen aan te zetten. Mediaberichten weerspiegelen en versterken de geluiden die via bureaucratische weg langzaam naar boven komen en vervullen vooral een brugfunctie tussen het wijkniveau (burgers, ondernemers, wijkpolitie, kerk, stadsdeel) en het hogere politieke niveau, het bestuur van de centrale stad. De berichten initiëren dus de agendavorming niet, maar versnellen het tempo wel. Mediaberichten helpen de door burgers ervaren problemen versneld op de agenda van de verantwoordelijke bestuurders te krijgen.

Problemen van burgers worden pas door het college van B&W erkend op het moment dat zij een uitvoerbare oplossing voorhanden heeft, of als zij het gesignaleerde probleem kan verbinden met reeds erkende problemen en agendapunten.

Na de fase van agendavorming – van beleidsvoorbereiding tot en met de evaluatie van het beleid – wordt het onderwerp waarover media verslag doen, in hoofdzaak bepaald door de beleidsagenda van de overheid. Berichtgeving neemt vooral toe tijdens de besluitvorming en tijdens en na de uitvoering van beleid. Journalisten zijn dan voornamelijk volgend en niet zozeer initiërend.

Platform voor de overheid
In een democratie worden media geacht een brug te vormen tussen overheid en burgers. Uit dit onderzoek blijkt echter dat media vooral als brug fungeren tussen diverse overheidsinstanties die zich met de bestrijding van criminaliteit bezighouden, zij verzorgen de communicatie tussen de verschillende overheidsdiensten, politici, bestuurders en bestuurslagen. In het bijzonder vervullen media een brug tussen verschillende geografische niveaus; tussen de wijk en het stadsbestuur en tussen de gemeente en het rijk.

De media zijn zodoende een platform voor overheidsinstanties en politici, die over professionele voorlichtingsdiensten beschikken en hun best doen om met hun verhaal het nieuws te halen. Ze maken daarbij gebruik van uiteenlopende nieuwsmanagement-strategieën en stellen zich, in de termen van de Amerikaanse socioloog Herbert Gans, op als eager sources. Via de media proberen zij invloed uit te oefenen op de beeldvorming, op de besluitvorming en op andermans handelen. De inspanningen die autoriteiten leveren om met hun verhaal het nieuws te halen, hebben meestal succes; journalisten gebruiken de aangeleverde informatie en verwerken het frame van de bron in hun verslaggeving.

Maar ook als de overheid weinig moeite doet om de pers actief van nieuwswaardige informatie te voorzien, zorgt de dagelijkse stroom van persberichten die overheidsvoorlichters opstellen er voor dat de overheid prominent en voortdurend in de mediaberichtgeving aanwezig is. Journalisten blijken, ondanks hun kritiekfunctie, dermate gezagsgetrouw dat ze verslag doen van bijna elk persbericht van de overheid en van elke persconferentie die de burgemeester belegt.

In beide gevalsstudies komt althans naar voren dat zowel de regionale krant als het regionale televisiestation vrijwel altijd verslag doen van persberichten, persconferenties en mondelinge toelichting van de burgemeester daarbij. Nooit wordt eens besloten de informatie van de overheid niet te brengen, bijvoorbeeld vanwege een gebrek aan nieuwswaarde. Een persconferentie van de burgemeester lijkt te worden beschouwd als nieuws op zichzelf, nog los van hetgeen er wordt gezegd. Dat betekent dat beïnvloeding van de mediaberichtgeving door de overheid in principe is gewaarborgd, juist door de routinematige werkwijze van verslaggevers aan de ene kant en de geïnstitutionaliseerde alledaagse voorlichtingspraktijken van de overheid aan de andere kant.

Ook komt in beide gevalsstudies naar voren dat journalisten de ernst van het criminaliteitsprobleem zoals dat in beleidsnota’s en persberichten van wordt geschetst, altijd in de berichtgeving overnemen, zonder de door de autoriteiten gedane uitspraken verder te onderzoeken of vraagtekens te plaatsen bij de vermeende toename of verergering van het probleem.

Een door de overheid geschetste toename van criminaliteit wordt door media direct overgenomen. In de Bulgarencasus bijvoorbeeld, komt de lokale overheid met een ambtelijke nota naar buiten waarin de toestroom van Bulgaarse migranten in verband worden gebracht met georganiseerde criminaliteit en met ‘berovingen en vergeldingen tussen verschillende criminele groeperingen’. Regionale en landelijke media nemen dat meteen over (‘politie legt het af tegen maffia’) zonder zich af te vragen op welke informatie dat nu is gestoeld.

Als de burgemeester dat criminaliteitsaspect later tijdens persconferenties over de invallen en uitzettingen van Bulgaren opnieuw herhaalt en keer op keer een zweem van dreiging rondom de Bulgaren creëert, stellen media geen kritische vragen. Terwijl in een openbare nota over de kwestie, die gelijk met de persconferentie naar buiten komt, te lezen valt dat de politie op basis van politiecijfers concludeert dat er nauwelijks sprake is van criminaliteit onder de Bulgaren. Geen journalist die daar aandacht aan besteedt of dat verschil in opvatting tussen politie en college überhaupt opmerkt.

Kritiek afhankelijk van niet-journalistieke actoren
Kritische berichten over het overheidsbeleid verschijnen wel gedurende het beleidsproces, maar worden hoofdzakelijk door andere (niet-journalistieke) actoren geïnitieerd. In de drugsoverlast casus bijvoorbeeld, zijn buurtbewoners en seksexploitanten ontevreden over het beleid van de gemeente. Zij zoeken media-aandacht voor hun eigen alternatieve plannen en voor hun kritiek op het overheidsbeleid. Hun kritiek is daardoor in de berichtgeving van de regionale krant dominant aanwezig, maar oefent uiteindelijk geen invloed uit op de besluitvorming van de gemeente. Wel wordt de overheid door kritische berichtgeving gedwongen zich beter te verantwoorden over het gevoerde beleid. Ook leiden de kritische berichten tot enige vertraging van het beleidsproces, omdat eerst naar voldoende draagvlak binnen de gemeenteraad wordt gezocht.

De mate waarin door de media kritiek wordt geuit op het overheidsbeleid wordt in sterke mate bepaald door de toevallige activiteit en beschikbaarheid van niet-journalistieke actoren (burgers, maatschappelijke groepen) die moeite doen zichzelf in de positie van kritische bron te plaatsen. Daarnaast is de kritiekfunctie van de media afhankelijk van allerlei toevallige omstandigheden, zoals de persoonlijke relatie van de verslaggever met bronnen en persoonlijke interesses, liefhebberijen en belangen van journalisten.

Meer in het algemeen kan worden gesteld dat journalisten bij de productie van nieuws afgaan op actoren die nieuwswaardige informatie aanleveren. De zo vergaarde onderwerpen en visies domineren het nieuws dan ook. Door institutionalisering van het nieuwsmanagement van de overheid is het overbrengen van overheidsinformatie min of meer gegarandeerd. Het leveren van kritiek op het overheidsbeleid en het verslag doen van de mening en standpunten van burgers en groepen is niet structureel ingebouwd in het nieuwsproductieproces. Dit is afhankelijk van de personele bezetting én van burgers en groepen die uit eigen beweging naar de media stappen. De aanwezigheid in het nieuws van andere actoren dan de overheid is afhankelijk van toevallige omstandigheden en personen.

De bevindingen uit dit onderzoek wijzen niet op een aanjagende rol van de journalistiek. De stelling dat media het publieke debat meer lijken te beheersen dan politici en bestuurders, zoals door de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in 2003 werd geopperd, wordt door de empirische gegevens uit dit onderzoek niet ondersteund. Voor de vanzelfsprekendheid waarmee men in het maatschappelijke debat vaak uitgaat van een overheid die door de media wordt opgezweept en aangejaagd tot strengere handhaving en harder optreden, kan in deze casestudies geen empirische steun worden gevonden. Integendeel, de rol van journalisten wordt in discussies over de invloed van ‘de media’ juist systematisch overschat, terwijl de invloed van de bron van het nieuws – vaak de overheid, soms ook de burgers – wordt onderschat.