De bestuurbaarheid van de publieke omroep is in gevaar, betoogt Willem Otto na bestudering van de Mediawet. Niet de omroep, maar de wet zelf staat slagvaardige besluitvorming in de weg, luidt zijn conclusie. En ondanks bezweringen van het tegendeel, wordt de landelijke omroep bestuurd aan de hand van kijk- en luistercijfers en marktaandelen. Otto inventariseert wettelijke knelpunten.

De website Publiek Centraal over de publieke omroep kent ook een nieuwsrubriek. Op 13 juli stond daarin een kort interview met het Tweede Kamerlid J. Atsma. De politicus zegt daarin: ‘De publieke omroep is heel goed stuurbaar. Het probleem is alleen dat iedereen het stuur de andere kant op wil trekken. De omroepen zijn het niet eens met de Raad van Bestuur, de Raad van Bestuur is het niet eens met Den Haag en Den Haag is het niet eens met Hilversum. Dat gaat al jaren zo.’

Maar uit de Mediawet valt rechtstreeks af te leiden dat de landelijke omroep niet makkelijk (in de zin van adequaat, efficiënt en effectief) is te besturen. Verschillende wettelijke bepalingen roepen verwarring op of werken belemmerend op de besluitvorming. Bovendien zijn in de loop van de vele wijzigingen van de wet gewenste wijzigingen niet consequent doorgevoerd.

De omroepverenigingen maken nog steeds deel uit van de landelijke omroep; daarmee is de noodzakelijke pluriformiteit georganiseerd. De wettelijke positie daarvan is echter onvoldoende. Als gekozen wordt voor externe pluriformiteit, dan moet die veelvormigheid ook in de wet vorm worden gegeven. Zoals ook iedere andere vorm van pluriformiteit met wettelijke
waarborgen gestalte moet krijgen.

Kapiteins
Anders dan Atsma meent, kunnen de omroepen niet meer aan het stuur trekken. Bij de laatste grote wetswijziging zijn juist de ‘omroepen’ uit het bestuurlijk circuit geschrapt. Blijft over dat de twee kapiteins (‘Den Haag’ en ‘Hilversum’) geen herkenbare visie over de taak van de landelijke omroep hebben ontwikkeld, laat staan dat ze die gedeeld hebben. De bestuurbaarheid van de landelijke omroep loopt daardoor gevaar.

De Mediawet biedt niet het juiste instrumentarium om de landelijke omroep op orde te houden en te besturen. De taak van de landelijke omroep is niet in de bestuurlijke bestel-organisatie geïmplementeerd.

Zie hier enkele probleempassages.

1. De landelijke omroep is opgebouwd rond zelfstandige omroepinstellingen. De NOS is binnen dat geheel (nog steeds) ‘het samenwerkings- en coördinatieorgaan van de landelijke omroep’. Maar in de loop der tijd zijn alle bepalingen die inhoud of vorm geven aan het begrip ‘samenwerkingsorgaan’ uit de wet geschrapt. Volgens de wet mogen de omroepinstellingen hun eigen samenwerking niet meer meebesturen. Er is weliswaar een ‘college van omroepen’, maar dat mag alleen adviseren over het programmabeleid. Het college is slechts een programma-adviesraad, te vergelijken met de programma(advies)raad van de NPS.

Bijzonder aan de (resterende) samenwerking is wel dat de omroepinstellingen (behalve de NOS en de NPS) in hun vijfjaarlijkse beleidsplannen, samenwerking moeten beloven met de andere instellingen. Ook die samenwerking heeft echter geen bestuurlijk kader meer. De netbesturen als laatste restje van samenwerkingsbestuur zijn verdwenen. Wel zijn er nog netredacties; maar deze redacties hebben geen bevoegdheden. Door het ontbreken van samenwerkingskader gaat het nu in de landelijke omroep alleen nog maar om bevestiging van ‘de macht’.

2. De NOS is in de loop van de wetswijzigingen een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) geworden. Maar de NOS is ook omroepinstelling die een programma dient te verzorgen. De vraag is nu waar het grensvlak ligt tussen de taakuitoefening van de NOS als bestuursorgaan en als omroepinstelling. Is dat grensvlak duidelijk gemarkeerd? Een dergelijke markering is noodzakelijk, niet alleen voor van het besturen van de NOS, maar ook voor het bestuur van de landelijke omroep in zijn geheel. Of is de zbo ook de omroepinstelling? De omroepinstelling NOS heeft belangen, die haar functioneren als bestuursorgaan in de weg staan en andersom.

3. De collectieve arbeidsovereenkomsten die de NOS, met de Wereldomroep, sluit op grond van de Mediawet, zijn geen cao’s in de zin van de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst. De NOS is geen werkgeversvereniging; ze kan dat ook niet meer bij wijze van fictie voorwenden, omdat de omroepinstellingen die het aangaat niet meer in het bestuur medebepalend zijn. De vraag is of deze wetsbepaling niet in strijd is met de Grondwet en internationale verdragen. Het ware aan te raden dat de omroepinstellingen (zonder NOS, immers een zbo) direct een (werkgevers)branchevereniging oprichten.

4. De invloed van de minister op het reilen en zeilen van de landelijke omroep is groot. Hij heeft zware bevoegdheden: benoemen van bestuurders op centrale posten in het bestel en instemmen met benoemingen, goedkeuren van statuten. Hij maakt de voordracht op voor de NOS-concessie en hij erkent omroepinstellingen. Ook moet hij instemmen met de NOS-begroting en hij stelt de jaarlijkse bedragen beschikbaar. Hij moet ook een prestatieovereenkomst sluiten met de NOS.
Bovendien is de minister verplicht te voorzien in een bekostiging, die een kwalitatief hoogwaardige programmering mogelijk maakt en waardoor continuïteit van financiering gewaarborgd is. De instellingen voorzien immers op onafhankelijke wijze in publieke omroep door verzorging van publieke omroepprogramma’s.
De minister heeft aldus directe invloed op het landelijke omroepbedrijf. Met enige overdrijving kan gesteld worden dat de minister medebestuurder is.

5. De Mediawet omschrijft de taak van de publieke omroep. De NOS geeft op zijn website een ‘missie en strategie’, zonder verwijzing naar de wettelijke taak en met een andere omschrijving dan de wettelijke. In ‘Met het oog op morgen’ heeft het kabinet (naar eigen zeggen) een nieuwe kijk gepresenteerd op de betekenis van de publieke omroep. De NOS heeft inmiddels haar tweede (tussentijds) concessiebeleidsplan gepresenteerd, samen met de beleidsplannen van de omroepverenigingen en de educatieve omroepinstelling. De landelijke omroep is al een keer met visitatie beoordeeld. Ondanks al deze inspanningen wordt niet duidelijk hoe de taak inhoudelijk wordt gezien, hoe die wordt uitgevoerd en hoe het zou moeten. Het is opvallend dat kernzinnen uit de wettelijke taakomschrijving (‘evenwichtige wijze een beeld’ en over de samenstelling van het publiek) niet worden gehanteerd als (inhoudelijk) referentiekader.
Er blijkt geen – gedeelde of gezaghebbende – kijk te bestaan op de taak van de landelijke omroep en de uitvoering daarvan. Het besturen door NOS en minister wordt daardoor bemoeilijkt, zo blijkt ook in de praktijk.

6. Aan de NOS wordt een zogenoemde ‘concessie’ verleend om de taak van de publieke omroep op landelijk niveau te verwezenlijken. Voor de uitvoering daarvan is de NOS aangewezen op de andere instellingen met zendtijd. De wet gaat er impliciet van uit, dat het totaal aan instellingen, met het geheel van programmavoorschriften, in staat is om de taak van de landelijke omroep te vervullen. Mét het verlenen van de concessie en de erkenningen en met het toekennen van de jaarlijkse bedragen, wordt deze opvatting uitdrukkelijk door de minister (en de regering) gesanctioneerd.
Maar de NOS kan, als concessiehouder, op enig moment menen, dat ter wille van de taak van de landelijke omroep andere accenten in het programma nodig zijn. In dat geval zal zij een beroep moeten doen op de andere instellingen en met name op de NPS. Zelf heeft de NOS een beperkte programmataak, die weinig ruimte overlaat voor veranderende inzichten. Ook de omroepverenigingen en de educatieve instellingen zijn beperkt in taak, uitzendtijd of geld. De taak van de NPS daarentegen is al sinds haar oprichting onbeperkt. De NPS (en niet de NOS) is praktisch en ook juridisch de hoedster van de landelijke omroeptaak!
De NPS heeft echter geen erkenning nodig, ze hoeft ook geen plannen in te dienen voor het verkrijgen van zendtijd. Het bestuur en de programmaraad van de NPS beoordelen zelf, volgens de wet, of het programma van de NPS samen met het programma van de andere instellingen een evenwichtig beeld biedt van de verscheidenheid in Nederland. De NPS completeert uit eigen hoofde de volledige taak van de landelijke omroep!

7. Ondanks bezweringen van het tegendeel, wordt de landelijke omroep beheerst door en bestuurd aan de hand van kijk- en luistercijfers en marktaandelen. Noch de minister, noch de NOS hebben methoden ontwikkeld om de uitvoering van de taak van de landelijke omroep inhoudelijk te beschrijven, te waarderen en te toetsen. Men vlucht in marktaandelen-metingen. Maar uit cijfers is geen notie af te leiden over de programmatische uitoefening van de taak van de landelijke omroep.

Deze tweespalt in opdracht (kwalitatief) en beoordeling door meting (kwantitatief) maakt de besturing van de landelijke omroep er niet makkelijker op. Aan de hand van kijk- en luistercijfers alleen is de publieke omroep niet te besturen.

Dit is een verkorte versie van een artikel dat (met aanvullingen, verwijzingen en noten) is te lezen op de website van de auteur.