“Te krap en te uniform”, zo wordt volgens een inventarisatie van het kabinet de beslistermijn van de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob) in brede kring ervaren. Reden om die wet te wijzigen. De beslistermijn moet verlengd worden van 28 naar 56 dagen. OnJo – een samenwerkingsverband van de onderzoeksprogramma’s Argos (VPRO, VARA), Reporter (KRO) en Zembla (VARA, NPS) – ging op onderzoek uit. De inventarisatie van het kabinet blijkt uit niet meer te bestaan dan een mondelinge rondgang langs de ministeries.

Een aantal bladen meldde het deze zomer al. Het kabinet wil de beslistermijn in de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob) verlengen. Met de Wet Openbaarheid van Bestuur is het mogelijk om vaak slecht toegankelijke overheidsinformatie toch openbaar te krijgen. Nu moet een beslissing op een Wob-verzoek binnen 28 dagen worden genomen. Het kabinet stelt voor deze termijn te verdubbelen naar 56 dagen.

Een onverwachte uitkomst van een andere zeer gewenste wet. Op initiatief van oud-Tweede Kamerlid Aleid Wolfsen (PvdA) werd in november 2007 de Wet Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen door het parlement aangenomen. Doel was om burgers een effectiever rechtsmiddel te geven tegen te trage besluitvorming door het bestuur. De overheid moet zelf boetes gaan betalen als een beslissing te lang op zich laat wachten.

Na goedkeuring van deze wet door het parlement kwam het kabinet met een staatrechtelijk unieke wending. Pas als ‘verzekerd is dat (..) de termijnen voor het beslissen op Wob-verzoeken (..) zijn aangepast’ zal het kabinet deze Wet Bestuursdwang bekrachtigen, schreef Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Guusje ter Horst aan de Eerste Kamer. Duidelijke taal die werd aangevuld met de mededeling dat die aanpassing ‘het in beginsel mogelijk moet maken om in alle gevallen binnen die termijnen een beslissing te nemen’.

Inventarisatie
Uit dezelfde brief van maart 2008 blijkt dat het kabinet een snelle inventarisatie heeft gedaan naar de beslistermijn van een aantal wetten, waaronder de Wob. Daaruit bleek dat ‘er bij veel termijnen geen problemen worden verwacht’. Maar bij de Wet Openbaarheid van Bestuur ligt dat anders, meldde het kabinet. ‘Uit de inventarisatie bleek dat deze termijnen in zeer brede kring worden ervaren als te krap en te uniform. In de praktijk worden deze termijnen in een groot aantal gevallen niet gehaald, terwijl dat lang niet altijd op te lossen valt door organisatorische maatregelen’. Reden genoeg om de wet te wijzigen, aldus het kabinet.

Interessant, want welke ‘zeer brede kring’ ervaart de Wob dan als te krap en te uniform? Wordt er vaak een beroep op de Wob gedaan, waarbij die beslistermijn van 28 dagen niet gehaald wordt? De inventarisatie moet uitkomst bieden.

Mondelinge navraag
Bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties blijkt al snel dat de inventarisatie van de beslistermijnen bij de Wob-verzoeken erg mager is geweest. De woordvoerder van het ministerie meldt dat ‘er geen document over de inventarisatie van knelpunten in de afhandelingtermijnen van de Wob is bij de ministeries’. “Er is mondeling bij de departementen navraag gedaan.”

Geen schriftelijke inventarisatie? Mondeling navraag? Het hele voorstel om de termijnen van de Wob te verlengen is gebaseerd op een belrondje langs de Wob-ambtenaren van de Ministeries? Waar komt de nieuwe 56 dagen-termijn dan vandaan?

Het wordt nog vreemder. In het advies dat de Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft gegeven over het nieuwe wetsvoorstel staat dat het afstemmingsoverleg van Wob-ambtenaren van de verschillende ministeries de kwestie onderling besproken heeft. Uit de brief van het VNG blijkt echter dat ‘op grond van de ervaringen aldaar werd geconcludeerd dat vier weken (en maximaal zes weken) in de regel voldoende moet zijn om een beslissing op een Wob-verzoek te kunnen nemen’.

Vier weken? Maximaal zes? Dat zit dicht op de huidige 28 dagen. In het kader van de nieuwe Wet Dwangsom leveren deze termijnen amper een probleem op. De overheid moet immers pas boetes gaan betalen vanaf twee weken na het uitblijven van een beslissing. Bij de huidige Wob is dat dus precies na 42 dagen. Hoog is die boete overigens niet: de eerste twee weken twintig euro per dag, dan twee weken dertig euro per dag en dan nog maximaal twee weken veertig euro per dag.

De conclusie van wat eigenlijk geen inventarisatie is, wordt door het kabinet vervolgens ook nog met een korrel zout genomen. 28, 42, nee 56 dagen moet volgens het kabinet de beslistermijn van de Wob worden. Wat weet het kabinet wat de Wob-ambtenaren niet weten?

De WOB-verzoeken
OnJo nam zelf de proef op de som. Hoe lang doen de ministeries over de behandeling van een Wob-verzoek? We zijn vooral geïnteresseerd de eerste fase van het indienen van een Wob-verzoek, waarbij in principe binnen 28 dagen een beslissing moet worden genomen.

Volgens Roger Vleugels, Wob-deskundige, wordt er slechts in 10 % van de Wob-verzoeken binnen de termijn van 28 dagen beslist. Een echt volledig overzicht is er echter niet, meldt Vleugels.

We deden zelf een test. De ministeries publiceren namelijk sinds een aantal jaren Wob-verzoeken op hun websites. Lang niet alle Wob-verzoeken worden echter op internet gepubliceerd. In januari 2008 schreef staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ank Bijleveld, dat alleen de antwoorden op gehonoreerde Wob-verzoeken worden gepubliceerd en niet de afgewezen verzoeken. Ook zou publicatie incidenteel achterweg blijven vanwege uitvoeringsproblemen.

Met deze beperkingen in ons achterhoofd bekeken we bekeken wat de termijnen zijn waarbinnen de ministeries een beslissing namen op de Wob-verzoeken die op internet zijn gepubliceerd. Hiermee krijgen we in ieder geval een beeld van de gehonoreerde Wob-verzoeken bij de ministeries. De ministeries gaven aan dat de verzoeken wel een dwarsdoorsnede vormen van alle verzoeken.

Hieronder hebben we de gemiddelde beslistermijn op een Wob-verzoek per ministerie op een rij gezet. De gemiddelde beslistermijn bij de ministeries van gepubliceerde gehonoreerde Wob-verzoeken is 50,5 dagen. Ruim boven de 28 dagen die er voor staan.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: 35,33 dagen
Ministerie van Buitenlandse Zaken: 21,35 dagen
Ministerie van Economische Zaken: 43,75 dagen
Ministerie van Financiën: 120 dagen
Ministerie van Justitie: 38,5 dagen
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap: 63,5 dagen
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport: 55,18 dagen
Ministerie van Defensie: 88,43 dagen
Ministerie van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit: 55,14 dgen
Gemiddeld: 50,47

Uit de inventarisatie blijkt dat er veel verschil zit tussen de ministeries.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is het enige ministerie dat gemiddeld genomen binnen de termijn van 28 dagen een beslissing neemt over een Wob-verzoek. Dit ministerie is vlot bij de afhandeling van verzoeken, gemiddeld krijgt een verzoeker daar binnen 21,35 dagen antwoord.

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken is een goede tweede. Grote uitschieter hier is de behandeling van een verzoek om documenten van het Trevi-overleg, een overleg in de Europese Unie over politiesamenwerking. Een onderzoeker van de Vrije Universiteit Amsterdam wilde deze stukken met de Wob openbaar krijgen, nadat hij al eerder toegang verkreeg voor gesloten archiefonderzoek. Een echt ingewikkeld verzoek was het dus niet, het ministerie excuseert zich dan ook voor de trage afhandeling. Het was blijkbaar een organisatorisch probleem. Tellen we deze niet mee, dan blijft ook het Ministerie van Binnenlandse Zaken binnen de termijn van 28 dagen, namelijk 25,9 dagen

Over het Ministerie van Justitie valt vooral te melden dat er sinds 2006 geen Wob-verzoeken meer op de site worden gepubliceerd, die 38 dagen kunnen er dus gemakkelijk meer of minder zijn. De kans dat het minder dagen zijn is overigens groot, want volgens een woordvoerder van het ministerie worden vooral de spraakmakende zaken op de website gepubliceerd.

Het gemiddelde van 43 dagen bij het Ministerie van Economische Zaken is vooral te danken aan 1 verzoek (JSF-dossier). Een beslissing over dit verzoek viel pas na 119 dagen. Het was een ingewikkeld verzoek, waarbij op basis van gegevens van het ministerie uiteindelijk een selectie werd gemaakt. Als we dit verzoek niet meetellen, dan eindigt het Ministerie van Economische Zaken nét niet binnen de wettelijke termijn: op 28,9 dagen

Iets vergelijkbaars is bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de hand. Eén Wob-verzoek over Plan Tij duurde onbegrijpelijk lang. Wél moest onderzocht worden of de opdrachtgever (een extern bureau) bezwaar had tegen openbaarmaking, maar dan nog is ruim drie en een halve maand wel erg lang voor een feitelijk rapport over de aanwezigheid van bevers en bepaalde vogels in het gebied Plan Tij. Tellen we deze 108 dagen niet mee, dan eindigt de beslistermijn bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op bijna 40 dagen.

Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport rekt haar eigen beslistermijn waarschijnlijk op door een fout op de website. Het laatste verzoek is toegekend op 25 juni 2008 na een termijn van 140 dagen. Op 7 februari 2008 zou een verzoek zijn ingediend, vreemd genoeg over een kopie van een brief van 21 april 2008. Zo’n verzoek zal waarschijnlijk pas ná 21 april 2008 zijn ingediend. Het gemiddelde daalt onmiddellijk naar 46 dagen. Toch zou het ook bij dit ministerie nog sneller kunnen, want 114 dagen beslistermijn voor een rapport van Agis over de vergoeding van de AWBZ zorg in Spanje is wel weer erg lang.

Het wordt misschien wat saai, maar ook bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap rekt één Wob-verzoek de gemiddelde beslissingstermijn op van 36 naar 63 dagen. Voor dat ene verzoek (’waarvoor excuses’, meldt het ministerie in de beslissing) is een termijn van 107 dagen nodig. Tellen we deze niet mee dan komt OCW uit op een gemiddelde van 36 dagen.

Het Ministerie van Defensie heeft geen beslissingen over 2008 op haar website gepubliceerd. De cijfers over 2007 lijken in eerste instantie lang, maar ook hier is meer aan de hand. Zo is het gepubliceerde Wob-verzoek over inzage in het debriefingsarchief van Srebrenica niet een origineel verzoek, maar de behandeling in bezwaar. Daar gelden heel andere termijnen voor. Daarnaast was er dat jaar een verzoek naar een overzicht van alle externe adviseurs en externe bureaus waar het ministerie van Defensie mee samenwerkt. 144 dagen had Defensie nodig om te verwijzen naar een brief die al verstuurd was naar de Tweede Kamer en een lijstje van een halve A4 samen te stellen. Maar nog steeds komt Defensie dan uit op een gemiddelde termijn van 47 dagen.

Bij het Ministerie van Financiën is een oordeel moeilijk te vellen. Van de vijf WOB-verzoeken die dit jaar werden behandeld, is van slechts twee de begin- en einddatum gepubliceerd op de website van Financiën. Beide verzoeken gingen over de JSF, en waren complex van karakter. Maar dan nog blijft 120 dagen een slecht gemiddelde.

De verschillen
Waarom werkt het beslissen op Wob-verzoeken bij het ene ministerie nu zoveel beter dan bij het andere? Het Ministerie van VWS kan zich nog verschuilen achter de hoeveelheid aanvragen, maar bij de andere ministeries zijn er geen uitschieters.
In principe zou je van 95% van de Wob-verzoeken kunnen vaststellen dat met een paar dagen rondbellen de documenten op een rij staan, waarna toch binnen een week wel bekeken kan worden of de documenten volgens de Wet Openbaarheid van Bestuur vrijgegeven kunnen worden.

De woordvoerder van het Ministerie van Binnenlandse Zaken gaf aan dat voor Binnenlandse Zaken de problemen liggen bij het feit dat het vaak gaat om omvangrijke informatieverzoeken. Daarnaast zou het veelal gaan om vragen naar documenten die betrekking hebben op derden. Deze derden moet vervolgens om een zienswijze worden gevraagd. Ten slotte geeft het ministerie aan dat een zorgvuldige afweging noodzakelijk is en de beslissing op het informatieverzoek aan de departementsleiding moet worden voorgelegd. Ondanks deze voorbehouden, weet het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Wob-verzoeken toch binnen de termijn van 28 dagen af te handelen.

Uit een rapport van de Nationale Ombudsman naar aanleiding van een klacht van Reporter-journalist Jos Slats over de behandeling van een Wob-verzoek bij het Ministerie van Justitie, blijkt ook dat er geen ‘aanvaardbare redenen door het ministerie zijn aangevoerd voor de grote vertraging’. Bij dit Wob-verzoek ging het overigens om de bezwaarprocedure. Slats diende op 9 februari 2007 bezwaar in tegen een afwijzing van zijn Wob-verzoek. Pas op 8 oktober 2007 volgde een beslissing. De Nationale Ombudsman concludeerde: ‘gelet op het grote belang van adequate informatievoorziening aan journalisten en de media is met deze traagheid de vrijheid van nieuwsgaring in het gedrang gekomen’.

Dat het organisatorisch wel goed kan gaan blijkt uit de wijze waarop het Ministerie van Buitenlandse de Wob-verzoeken behandelt. Paul van Velzen, al jarenlang Wob-ambtenaar bij het ministerie, legt uit dat de procedure altijd serieus wordt genomen. “We hebben voldoende capaciteit, zijn deskundig op het terrein van de Wob en de Wet Bescherming Persoonsgegevens. Bij een simpel verzoek proberen we een beslissing zo snel mogelijk te nemen. Bij omvangrijke verzoeken moeten we vaak meer toetsen, maar dan nemen we altijd contact op met de verzoeker. Die weet dan in ieder geval hoe zijn verzoek wordt behandeld.”

Evaluatierapport uit 2004
In een evaluatierapport over de Wob uit 2004 van de Universiteit van Tilburg gaan de onderzoekers dieper in op de organisatorische problemen. De onderzoekers concluderen dat ‘de problemen vrij eenduidig zijn: termijnen worden regelmatig overschreden, bepaalde begrippen in de wet leveren onduidelijkheid en meningsverschillen op en de mega-verzoeken zorgen voor een werklast, die een groot beslag legt op de ambtelijke organisatie’. Uit het rapport blijkt dat de Wob-ambtenaren de problemen vooral zien bij de mega-verzoeken en bij verzoeken waarvoor het belang voor hen niet duidelijk is. Vooral het gebrek aan voldoende Wob-ambtenaren leidt ertoe dat de behandeling van mega-verzoeken lange tijd vergt.

Aan de andere kant speelt ook de ongespecificeerde vraag van verzoekers een rol in de trage besluitvorming. De onderzoekers uit Tilburg stellen dat ‘ironisch gezien de door ambtenaren verfoeide mega-verzoeken geïnspireerd zijn door gebrek aan vertrouwen in diezelfde ambtenaren: sommige journalisten zijn van mening dat specificatie van de informatievraag slechts ruimte biedt aan ambtenaren om relevante, maar niet genoemde informatie op legitieme gronden te weigeren’.

De door Wob-ambtenaren ingebrachte oplossing om de termijnen te verlengingen verwerpen de onderzoekers. “Verlenging van de wettelijke termijnen en het opwerpen van meer hindernissen via vormvereisten en uitzonderingsgronden zullen zo beschouwd leiden tot een verdere uitholling van de praktische waarde van de wet.”

Als oplossing van het probleem stellen de onderzoekers dat ‘het voor de hand ligt te zoeken naar oplossingen, die zowel de druk op de fysieke capaciteit verminderen als het vertrouwen tussen verstrekkers en gebruikers van informatie versterken. Met name actieve gegevensverstrekking kan hierin een sleutelrol spelen.’

Termijn oprekken?
Actuele informatie van de overheid is van cruciaal belang voor de vrije nieuwsgaring. De NVJ en de VVOJ benadrukten beiden in hun reactie op het kabinetsvoorstel dat journalisten, burgers en belangenorganisaties groot belang hebben bij een open overheid. “Naast het parlement vervullen journalisten een eigen, onafhankelijke rol in de controle die essentieel is voor een goed functionerende democratische samenleving. Toegang tot actuele overheidsinformatie is hierbij zeer belangrijk”, stelt de VVOJ.

Uit onze korte en beperkte inventarisatie blijkt dat er grote verschillen zijn tussen de ministeries. De conclusie van het kabinet ‘in de praktijk deze termijnen in een groot aantal gevallen niet worden gehaald, terwijl dat lang niet altijd op te lossen valt door organisatorische maatregelen’ is hiermee erg voorbarig. Het kabinet blijkt ook erg kort van geheugen en geen oog te hebben voor de conclusies van het onderzoek van de Universiteit van Tilburg. Het grote belang dat zowel journalisten, belangenorganisaties als burgers hebben bij actuele overheidsinformatie vraagt om een degelijke inventarisatie van de kant van de overheid. Hoeveel verzoeken zijn er per ministerie? Na hoeveel dagen valt een eerste beslissing? Waarom duurt het soms lang? Hoeveel Wob-ambtenaren werken er op een ministerie? Waarom kan het in andere landen sneller?

Bovenstaand artikel verscheen eerder op de website van OnJo, een samenwerkingsverband van de onderzoeksprogramma’s Argos (VPRO, VARA), Reporter (KRO) en Zembla (VARA, NPS). OnJo bevat ook een deel van de uitzendingen van Het Onderzoek (EO de Ochtenden), Tegenlicht (VPRO), Jansen & Janssen (VPRO), Factor (IKON) en NOVA (NPS/VARA).