Van ‘drie keer de Volkskrant’ naar een hutspot van nieuwe rechtse zuiltjes: de Nederlandse publieke omroep is heviger in verwarring dan ooit. Nog even, en het politieke klimaat is rijp voor afschaffing of privatisering. Wat er dan gebeurt is te zien in Nieuw-Zeeland, een land van vier miljoen inwoners in de Stille Oceaan. Met de non-commerciële televisie verdween een compleet media-ecosysteem, en jonge kijkers weten niet eens meer waarvoor de publieke omroep ooit stond. Dit artikel is overgenomen uit
609 # 6, november 2010, het kwartaalblad van het Mediafonds.

Commerciële ‘oplossing’

De publieke omroep was maar een van de slachtoffers van de schade die werd aangericht door de Nieuw-Zeelandse politici die culturele en maatschappelijke waarden uit het oog verloren, maar het heeft wel een nuttige praktijkcase opgeleverd. Het begon allemaal twee decennia terug, en de resultaten – die inmiddels door het hele medialandschap zichtbaar zijn – vormen een treurige waarschuwing voor elke overheid die begrotingstekorten denkt te kunnen bestrijden met een ondoordachte keuze voor een commerciële ‘oplossing’.

Informeren, onderrichten, onderhouden

Nieuw-Zeeland was vroeger een Britse kolonie; een van de mooiste erfenissen uit die tijd is het idee van een publieke omroep – eerst voor radio-uitzendingen en later, vanaf 1960, voor de televisie. De publieke omroep, TVNZ, bestond jarenlang uit de twee meestbekeken zenders van het land en speelde daarom ook een belangrijke culturele rol. Hoewel TVNZ niet volledig a-commercieel opereerde (reclamegelden vormden een deel van de inkomsten), streefde de omroep dezelfde doelen na als de BBC: informeren, onderrichten, onderhouden.

‘Rogernomics’

We klaagden weliswaar over de reclameblokken, maar we hadden geen idee hoe ver de commercie zou gaan als de teugels zouden worden gevierd. In 1984 maakte een socialistische regering, die midden in een financiële crisis tot stand was gekomen, een extreme economische beleidskeuze, al gauw aangeduid als ‘Rogernomics’, naar Roger Douglas, de minister van Financiën. Een groep politici, economen en zakenlieden pleitte al geruime tijd voor een vorm van neoliberale politiek zoals die in Groot-Brittannië was geïntroduceerd door Margareth Thatcher en in de Verenigde Staten door Ronald Reagan. De verkiezingen en een dramatisch zwakke betalingsbalans gaven deze groep de kans om de publieke sector een ‘commerciële discipline’ op te leggen, en ze gingen zo voortvarend te werk dat er nauwelijks enig verzet georganiseerd kon worden.

State Owned Enterprise

Rogernomics werd niet alleen verkocht als een noodzakelijk antwoord op de financiële crisis, maar ook als middel om nieuwe energie vrij te maken en het land concurrerender en slagvaardiger te maken. De aanhangers van het model deelden een geloof in marktwerking als wapen tegen de vermeende decadentie in de publieke sector. Ze privatiseerden onderdelen van de verzorgingsstaat. Uiteraard verwierpen ze het idee van een van overheidswege bekostigde televisieomroep, maar ze beseften dat de publieke opinie directe privatisering in de weg stond. Ze kozen daarom voor een geleidelijke overgang, waarbij TVNZ werd omgevormd tot een overheidsbedrijf – een State Owned Enterprise (SOE). Er werden zakenmensen in het bestuur benoemd en de omroep moest zorgen dat de overheid een jaarlijkse winstuitkering tegemoet kon zien. De publieke omroeptaken werden de eerste jaren voortgezet, wat sommigen onterecht deed geloven dat de soep zo heet niet werd gegeten. Intern echter vond er een langzame maar gestage cultuuromslag plaats bij TVNZ. De managers en ‘sterren’ van de omroep schroefden hun salariseisen op en medewerkers moesten meegaan in het commerciële denken, op straffe van ontslag.

‘Race naar de afgrond’

Het televisieaanbod ontwikkelt zich sindsdien als ‘een race naar de afgrond’, zoals Paul Norris, voormalig hoofd van de nieuwsafdeling van TVNZ, het noemde in een gelijknamig artikel. Ik was zelf elf jaar lid van de Broadcasting Commission (NZ On Air, de Nieuw-Zeelandse omroepraad), dus ik maakte die neergang van nabij mee. De verworvenheden van een publieke omroep zijn de resultante van een cultuur die zich in tientallen jaren heeft ontwikkeld, maar een politicus kan veel van wat in die tijd is opgebouwd met één pennestreek om zeep helpen.

Het ecosysteem van de media

We hebben allemaal geleerd dat het medialandschap een soort ecosysteem is dat functioneert bij de gratie van ten minste vier elementen – in de eerste plaats een overheid die beseft hoe belangrijk het is om het medialandschap te beschermen, net zoals dat voor de natuurlijke omgeving geldt. Ten tweede een productiegemeenschap die zoveel mogelijk gebruik maakt van de creatieve energie van de samenleving; ten derde omroepbestuurders die verder kijken dan kortetermijngewin; en als vierde een geëngageerd publiek dat geïnformeerd en ook onderhouden wil worden.

Negatieve synergie

In Nieuw-Zeeland zien we daarentegen een soort negatief synergetisch effect. Toen de overheid de omroepbescherming ophief, verloor TVNZ het onderscheidend vermogen ten opzichte van de commerciële zenders; de meest gewetensvolle programmamakers zagen zich gedwongen de omroep de rug toe te keren (en ander werk te zoeken, zoals het maken van digitale presentaties voor musea of communicatieplatforms voor maatschappelijke groeperingen). En de kijkers die een minder populistisch aanbod zochten, keerden de publieke omroep de rug toe of ontwikkelden geleidelijk een smaak voor meer oppervlakkige kost.

De verdwijning van het concept ‘publieke omroep’

De jongste kijkersgeneratie is zich er niet van bewust dat er ook heel andere soorten televisie mogelijk zijn. Het concept van de publieke omroep is verdwenen, net als begrippen als ‘publieke dienstbaarheid’ en ‘verzorgingsstaat’. Veel oudere kijkers hebben tegenwoordig betaaltelevisie. De enige betaalzender van betekenis, SKY (gecontroleerd door News Ltd. van Rupert Murdoch), biedt themakanalen voor onder meer kunst, documentaires, geschiedenis en ook andere kanalen die voorzien in een aantal behoeftes die vroeger door de publieke omroep werden gedekt. SKY hanteert daarnaast sport als een krachtig marketinginstrument, aangezien de overheid met haar vrije-marktideologie heeft nagelaten belangrijke sportevenementen te vrijwaren van commerciële monopolisering. Vandaag de dag heeft daarom de helft van alle huishoudens in Nieuw-Zeeland een SKY-abonnement.

Betaal-tv: een slechte vervanger

Er zijn belangrijke redenen om zulke betaaltelevisie te zien als een slechte vervanger van de vrije publieke dienst die wij ooit hadden. Ten eerste is betaaltelevisie alleen beschikbaar voor degenen die het zich kunnen veroorloven. Ten tweede komt de toekomst van de televisie in Nieuw-Zeeland ermee in handen van een buitenlands mediabedrijf dat uiteindelijk alleen maximale winst als doel heeft. En ten derde: SKY
heeft vrijwel geen belangstelling getoond voor het financieren van lokale producties. Als het al lokaal materiaal uitzendt – afgezien van sport – dan is dat herhaling van bestaande programma’s, een goedkope manier om het schema vol te krijgen. In de genadeloze kostenbesparende omgeving van SKY zal de Nieuw-Zeelandse productiesector niet overleven.

Burgers worden consumenten

Politici die pleiten voor het concept dat ‘de gebruiker betaalt’, zien ons als consumenten en niet als burgers. Ze hebben niets gedaan om te voorkomen dat het publiek een weerzin tegen belastingen heeft ontwikkeld, en ze exploiteren die attitude in hun campagnes. In 1999, vlak voor de verkiezingen, schafte de Nieuw-Zeelandse regering de jaarlijkse Broadcasting Licence Fee (de omroepbijdrage) af, waarmee opnieuw een pijler onder het publieke omroepsysteem wegviel. Ondertussen blijken geprivatiseerde onderdelen van de publieke sector, zoals spoorwegen, telecommunicatie en nutsbedrijven niet de beloofde resultaten te hebben opgeleverd. Dergelijke teleurstellingen hebben, samen met recente rampspoed op de aandelenmarkten, het vertrouwen in de marktwerking danig aangetast, maar het publiek voelt zich politiek vleugellam. Het medialandschap is zo sterk vercommercialiseerd, dat er nog nauwelijks platforms zijn waarop doordachte kritiek geformuleerd kan worden.

Programma’s als reclame-onderbreking

Is de televisie daadwerkelijk veranderd? Bij de televisie moet in elk uur uitzending plaats worden ingeruimd voor vier advertentieblokken van drie tot vier minuten elk. Productiebedrijven grappen dat programma’s niet meer zijn dan reclameonderbrekingen. Het idee van televisie als branche die doelgroepen verkoopt aan adverteerders is gemeengoed geworden. Binnen TVNZ hebben kennis van productie en journalistiek plaats gemaakt voor marketing- en reclame-expertise. De programmering richt zich op sport, licht amusement en beroemdheden. Kunst is van ondergeschikt belang.

Programmamakers onderaan de ladder

De hiërarchie is flink door elkaar geschud, waarbij de programmamakers (ooit gezien als de belangrijkste schakel) naar de laagste sport van de ladder zijn verwezen. Ze staan nu in dienst van de opdrachtgevende redacteur, die zijn orders krijgt van de programmeur of planner, die op zijn beurt weer rapporteert aan de ‘boekhouder’. Dit model is gebaseerd op constante computeranalyse en winstoptimalisatie voor elk uur televisie. Een belangrijke afweging vormt opportunity cost (alternatieve kosten). Zelfs programma’s die gratis door fondsverstrekkers worden aangeboden zullen worden geweigerd, als de zender denkt dat het aankopen van meer populaire programma’s meer kijkers en meer advertentie-inkomsten zal genereren. Deze zuiver financiële benadering is aantrekkelijk voor managers, omdat hij de schijn van objectiviteit heeft – en de wereld waarin ze opereren zoveel simpeler maakt.

Middelmaat als norm

Voor de kijker geldt dat middelmatigheid het beste is dat hij mag verwachten. Programma’s worden geselecteerd op de potentie om een tien tot vijftien seconden durende ‘promo’ of ‘teaser’ te creëren. De producenten gaan voor de grootste gemene gevoelsdeler, zodat er nauwelijks programma’s overblijven die ruimte bieden voor de nuances en accenten die een schrijver in zijn script kan leggen. Onderzoeksjournalistiek is zeldzaam vanwege de kosten en het risico van rechtszaken. De uitzendprogrammering is ook drastisch gewijzigd. Programma’s met meer diepgang worden van primetime naar de randuren verschoven, waardoor ze niet of veel minder in staat zijn het massa-aanbod te beïnvloeden of als community forum te fungeren. Een andere les van deze rampzalige ontwikkeling is dat publiek verzet weinig uithaalt, tenzij het gebundeld wordt en bondgenoten zoekt binnen de gevestigde orde.

Sluimerende onvrede

Aan de ene kant van het debat staan de ideologen die elke verwijzing naar ‘kwaliteit’ afdoen als vaag en elitair gezever. Aan de andere zijde zien we critici die roepen om een waarachtig publieke omroep, maar ook mensen die weinig op hebben met de moderne populaire cultuur. Beide opvattingen kunnen door politici eenvoudig worden afgedaan als onrealistisch, academisch, irrelevant en duur.
De sluimerende publieke onvrede binnen TVNZ laait van tijd tot tijd op, zoals bij een schandaal in oktober dit jaar toen Paul Henry, een shock jock (tv-interviewer die bekend staat om zijn populistische opvattingen) racistische opmerkingen maakte over de Nieuw-Zeelandse Gouverneur-Generaal, die van Indiase komaf is. Dat Henry uiteindelijk ontslag kreeg, had minder te maken met de storm van verontwaardiging die opstak dan met de dreiging van grote adverteerders om geen zaken meer te doen.

De laatste bastions: publieke radio en Maori TV

De publieke radio, Radio New Zealand, bestaat nog wel, dankzij de steun van een aantal politici. In februari dit jaar kwam de regering met dreigende plannen, waarna vrijwel onmiddellijk tienduizenden verontruste burgers een ‘Save Radio New Zealand’-petitie op Facebook ondertekenden. De regering is nu doende de bestuurders van RNZ te vervangen door personen die haar mediabeleid wel ondersteunen. Waarom heeft een overheid die een neoliberaal gedachtengoed koestert TVNZ nog niet in de verkoop gedaan? Dat is het gevolg van een reeks rechtszaken die de Maori-gemeenschap van Nieuw-Zeeland in de jaren negentig aanspande. De Maori’s betoogden dat de overheid verzuimde invulling te geven aan haar verplichtingen jegens het Maori als taal, als vastgelegd in het verdrag van Waitangi. Het gevolg was een besluit van de regering een nieuwe televisiezender te financieren, Maori Television.
Deze zender heeft een heel specifiek belang – veel van de programma’s gebruiken de Maori-taal – maar hij is uiterst belangrijk, voor ons, omdat het de enige free-to-air zender is die nog is gebaseerd op publieke principes – en niet op keiharde commerciële. Maori Television lijkt veilig, zolang de regering de steun van de Maori Party nodig heeft voor haar parlementaire meerderheid.

Een dappere, maar mislukte poging tot herstel

In de periode tussen 1999 en 2008 poogde de Labour-regering van Helen Clark een aantal publieke taken van TVNZ nieuw leven in te blazen. Clark gaf toe dat het ernstig mis was gegaan door de intrede van de marktwerking bij de televisie. Het was weliswaar een Labour-kabinet geweest dat de aanzet had gegeven tot de reorganisatie van de omroep, maar zelfs enkele architecten van die operatie (onder wie Hugh Rennie, die als Queen’s Counsel de Kroon juridisch bijstaat) schrokken van het monster dat ze geschapen hadden. In een poging om TVNZ van de ondergang te redden stelde de regering een handvest op voor de omroep, paste ze de SOE-status van de omroep aan, en maakte ze extra gelden vrij voor publieke programma’s.
Het was een dappere poging om de scherven te lijmen, maar toen de kabinetsperiode in 2008 afliep, werd de campagne alom als mislukt beschouwd. Bij TVNZ was de commerciële cultuur zo diep verankerd geraakt, dat de medewerkers vervreemd waren van het idee van een dienende publieke omroep. Een echte hervorming zou net zo drastisch en doortastend moeten zijn als destijds met de Rogernomics het geval was.

Een rechtse restauratie

De verkiezingen van 2008 brachten een rechtse regering aan de macht, onder leiding van zakenbankier John Key. Zijn succes deed vreemd aan gezien de toenemende kritiek, zowel in Nieuw-Zeeland als elders in de wereld, op de cultuur van de marktwerking. Maar de kiezers hadden na drie Labour-kabinetten behoefte aan verandering. De regering van Key herriep al snel het handvest, spoorde TVNZ aan meer winst te maken en blokkeerde beperkende regelgeving voor betaaltelevisie. Nu TVNZ van haar publieke taken was bevrijd, vervolgde het zijn populistische koers. En als de regering straks herkozen wordt, zal ze de omroep vrijwel zeker verkopen.

Een nieuw fonds voor lokale producties

Opgemerkt dient te worden dat niet alle veranderingen die sinds 1984 in de omroepwereld hebben plaatsgevonden negatief hebben uitgepakt. Toen TVNZ werd omgevormd tot een SOE, riep de regering een nieuw fonds voor radio en tv in het leven, New Zealand On Air (NZOA), als tegemoetkoming aan de maatschappelijke kritiek. NZOA werd aanvankelijk voornamelijk beschouwd als ‘een ambulance aan de voet van de afgrond’, maar waar Nieuw-Zeeland altijd relatief weinig eigen producties kende, bracht de NZOA met zijn aandacht voor lokaal geproduceerde programma’s en zijn strakke, op een divers publiek gerichte taakopvatting een ommekeer teweeg. Omdat TVNZ ging uitbesteden, ontstond er een nieuwe markt van onafhankelijke producenten, dankzij de financiering van NZOA. De uitbesteding werd in eerste instantie door criticasters betreurd, omdat ze hierin een commerciële splijtzwam zagen, maar onder de vleugels van NZOA ontstond er juist een verfrissende diversiteit in de productiewereld.

Een heruitvinder van publieke tv

NZOA zag zichzelf als heruitvinder van de publieke tv-omroep, een noodzakelijke ontwikkeling in tijden van ingrijpende verandering. De organisatie wilde ook een rol spelen in domeinen van de populaire cultuur die de publieke omroep altijd gemeden had. Zo kwam ze met een steunplan voor Maori-radiostations en Nieuw-Zeelandse muziek. NZOA was ook de drijvende kracht achter de groei van eigen tv-drama, zoals de immens populaire series Shortland Street en Outrageous Fortune, die in de loop der jaren een iconenstatus verwierven. En met haar eisen voor sociale diversiteit zorgde NZOA ervoor dat de negatieve effecten van populisme werden vermeden. NZOA blijft zich innovatief opstellen en is nu druk doende de publieke omroep het digitale tijdperk binnen te loodsen. Een voorbeeld daarvan is de introductie van NZ On Screen in oktober 2008, een platform waarop de geschiedenis van de landelijke televisie kosteloos bekeken kan worden. Op dit moment worden in dat kader zo’n duizend programma’s aangeboden; ze zijn te bekijken, maar niet te downloaden.
Helaas is NZOA minder effectief gebleken bij het financieren van vrij te ontvangen (free-to-air)-programma’s, een gevolg van het besluit van de regering om het TVNZ-handvest te herroepen en haar weigering om zendgemachtigden quota op te leggen. NZOA mag alleen een programma financieren als een grote niet-commerciële omroep het wil uitzenden. In het huidige commerciële klimaat betekent dit dat dergelijke producties nauwelijks van de grond komen.

Een ruimtelijke ordening voor het medialandschap

De ervaring leert dat een publieke omroeptaak verantwoordelijkheden met zich meebrengt die overeenkomen met de brede verantwoordelijkheid die de overheid heeft voor de tastbare omgeving, zoals bij ruimtelijke ordening. De vraag die we vandaag moeten beantwoorden is hoe we invulling kunnen geven aan de diverse behoeften in een snel veranderend medialandschap. Idealiter vereist dit (a) een fonds voor de publieke omroep, (b) een of meer publieke zenders en (c) een aantal publieke omroepverplichtingen in ruil voor het gebruik van etherfrequenties. Nieuw-Zeeland beschikt momenteel maar over een van die drie mechanismes, en dat is niet voldoende om de vereiste taken uit te voeren.

Blijvende kaalslag

Het zijn al met al moeilijke tijden voor de publieke omroep, niet alleen in Nieuw-Zeeland, maar ook elders in de wereld. De economische crisis wordt door overheden aangegrepen als excuus voor bezuinigingen, maar die overheden moeten dan wel beseffen dat dergelijke stappen ten koste gaan van culturele waarden en blijvende schade berokkenen aan het medialandschap. De kampioenen van de neoliberale ideologie blijven zich opvallend luidruchtig roeren, ondanks de kaalslag die ze hebben aangericht. Daarnaast krijgen publieke zenders steeds meer concurrentie, ook van nieuwe digitale media. Het zijn daarom tijden waarin we de publieke omroep moeten koesteren en beschermen. Het concept van de publieke omroep is al te ver uitgehold en dient in nieuwe vormen nieuw leven te worden ingeblazen.

Roger Horrocks is emeritus hoogleraar van de Universiteit van Auckland, waar hij de vakgroep Film, Television and Media Studies oprichtte. Hij is ook filmmaker. Horrocks had elf jaar zitting in de Nieuw-Zeelandse pendant van de Omroepraad, de Broadcasting Commission (New Zealand on Air). Hij publiceerde verschillende boeken, waaronder Art that Moves: The Work of Len Lye (Auckland University Press) en, met Dr Nick Perry, Television in New Zealand: Programming the Nation (Oxford University Press).